Research by Peter Kaznacheev
Research
Article based on the Resource rents report (Neft_Rossii)

1

1.1

Лекарства от «сырьевого проклятья»

Могут ли ими стать приватизация нефтегазовых активов и повышение качества государственных институтов?

Андрей ВАЛЕНТИНОВ

Дискуссия о том, какая модель функционирования нефтегазового бизнеса – частная или государственная – наиболее эффективна, не утихает уже третье десятилетие. Результаты почти тотальной приватизации активов отрасли в начале 1990 годов оказались весьма спорными. ВИНК, созданные на основе бывших советских предприятий, принесли немалые прибыли своим владельцам, но так и не решили основных проблем НГК. В частности, не удалось вывести коэффициент нефтеотдачи на уровень, сопоставимый с показателями ведущих добывающих стран, освоение новых нефтегазоносных провинций шло достаточно вяло, а нефтепереработка существенно отставала в технологическом плане от Европы и США. В 2000 – начале 2010-х годов прошла обратная волна, прекратили своё существование такие частные ВИНК, как «ЮКОС», «Сибнефть», ТНК, а на их «руинах» расцвели государственные «Роснефть» и «Газпром нефть». Но и это не решило застарелых проблем нефтегазовой промышленности. В перспективе правительство планирует вторую волну приватизации, которая должна затронуть, в частности, «Роснефть» и «Зарубежнефть». Но как это отразится на отрасли? Удастся ли теперь решить те проблемы, которые оказались не по зубам «олигархам первой волны» и «государственным монстрам»? Недавно опубликованный доклад Российской академии народного хозяйства и Государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) под названием «Природная рента и экономический рост» делает однозначный вывод – именно частная собственность позволяет обеспечить наиболее эффективное функционирование НГК и избежать действия так называемого сырьевого проклятия.

Дело не в нефти, а в «качестве» власти

Автор доклада, управляющий партнёр компании Khaznah Strategies и по совместительству доцент РАНХиГС Пётр Казначеев, подвергает критике идею «сырьевого проклятья», то есть неизбежного скатывания в пучину экономического кризиса и социальной нестабильности тех стран, которые практически полностью зависят от экспорта природных ресурсов. Данная концепция была выдвинута ещё в 1990 годы и на сегодняшний день стала практически аксиомой для большинства учёных, исследующих влияние природных ресурсов на экономику той или иной страны. Но, как отмечает П. Казначеев, «вместо того, чтобы бороться с разными “проклятьями” и “болезнями”, государствам стоило бы оглянуться на самих себя и проанализировать собственные действия, а также характер и роль институтов, которые они создают, поддерживают, а зачастую и разрушают».

Действительно, есть целый ряд стран-экспортёров сырья, которые страдают от замедления экономического роста, стагнации социального развития и таких проблем, как высокая преступность, коррупция и внутренние конфликты. К их числу относятся, например, Венесуэла, Иран, Ливия, Алжир, Нигерия, Йемен, Мьянма и т. д. Но есть и обратные примеры. Существует ряд «сырьевых» государств, которые сумели создать современную быстрорастущую экономику с высоким уровнем социальных показателей и благосостояния населения.

«Сырьё не является проклятьем. Экономика, обладающая богатыми сырьевыми ресурсами, может развиваться как успешно, так и провально. Важно лишь качество институтов… В странах со слабыми институтами извлечение сырьевой ренты превосходит продуктивную экономическую деятельность и ведёт к снижению эффективности, после чего наступает экономический спад. А за этим возникает целый ряд социальных и политических катаклизмов», – отмечает П. Казначеев.

Этот посыл в докладе подтверждается при помощи расчётов. Все сырьевые и нефтегазовые экономики (68 и 39 стран соответственно) были разделены на группы в зависимости от качества государственных институтов. Критериями такой классификации послужили индекс Института Фрейзера «Экономическая свобода в мире», индекс Всемирного банка «Условия для бизнеса» (Doing Business) и доклад Всемирного экономического форума «Глобальная конкурентоспособность». На основе каждого из этих трёх источников было составлено по четыре равные группы государств – от стран с наиболее развитыми институтами до самых «отсталых». Затем для каждой из этих групп рассчитана динамика основных экономических показателей (см. рис. 1 и 2).

1.2

1.3

«Во всех группах почти по всем параметрам наблюдается чёткая тенденция. Эта тенденция подтверждает нашу гипотезу: более качественная институциональная среда в богатых природными ресурсами странах обеспечивает более высокие среднедушевые доходы, жизненный уровень и уровень социального развития», – делается вывод в докладе.

Впрочем, эта мысль вполне очевидна и без столь сложных расчётов – чем лучше государственное управление, тем благополучнее ситуация в экономике. И тут даже не столь важно, экспортирует страна сырьё или нет. Но любопытно, что Россия отнесена в докладе ко второй группе – то есть к той, которая демонстрирует показатели ниже общемирового уровня. Посыл достаточно прозрачный – низкое качество государственного управления не позволяет нашей стране получить те плюсы от экспорта энергоресурсов, которые имеют державы первой группы (в их число вошли, например, Норвегия, Канада, Австралия, а также практически все ближневосточные монархии).

«Частная нефть» – успешное государство?

Первая часть исследования подводит к очевидному вопросу – что же делать, как прорваться из второй группы в первую? Ответ, содержащийся в докладе, достаточно однозначен – повышать уровень экономической свободы. Что это означает на практике? Увеличивать долю частных нефтегазовых компаний.

«Мы разделили страны-экспортёры нефти и газа по структуре собственности на нефтегазовые активы. И обнаружилось, что по всем параметрам успешнее развиваются государства, где превалирует частная собственность на нефтегазовые активы…Страны, где нефть и газ полностью национализированы, заметно отстают от стран с частной и смешанной собственностью, а также от показателей мира в целом», – утверждает П. Казначеев.

Здесь опять-таки было выделено четыре группы государств: с преобладанием частной собственности (семь стран, в которых более 80% добычи углеводородов приходится на долю частных компаний), со смешанной собственностью (10 стран, включая Россию, где от 20 до 80% добычи осуществляется частными компаниями), с государственным контролем (семь стран, где более 80% добывается госкомпаниями) и модель Персидского залива (шесть государств).

«Результаты нашего анализа позволяют говорить о наличии чёткой тенденции: в странах, где нефтяные компании находятся в частных руках, среднедушевые доходы оказываются выше, а в странах, где сектор контролирует государство, уровень реального ВВП на душу населения существенно ниже», – говорится в докладе (см. рис. 3 и 4).

1.4

1.5

Стройность столь несложного вывода (частный нефтегазовый бизнес – хорошо, государственный – плохо) нарушает лишь пример ближневосточных государств. Но в докладе и этому находится объяснение. Секрет монархий Персидского залива, по мнению его автора, заключается в сочетании беспрецедентных запасов углеводородов и объёмов их добычи с небольшой (а порой просто мизерной, как в Катаре и Бахрейне) численностью коренного населения. И хотя нефтегазодобыча контролируется государством, в очень большой степени она опирается на иностранные сервисные компании и высококвалифицированных специалистов-иностранцев, работающих в национальных корпорациях государств Персидского залива. Кроме того, хотя углеводородный сектор контролируется государством, во многих странах региона экономическая политика в других отраслях весьма либеральна и благоприятствует иностранным инвесторам. В целом же эта система представляет собой аномалию и вряд ли может быть повторена где-то ещё по ряду причин экономического, политического и культурного характера. То есть вывод для России вроде бы очевиден – надо брать пример не с Саудовской Аравии или Катара, а с Австралии или Канады, входящих в «лидирующую» группу. Впрочем, в неё включён и Египет, где также раздолье для частных нефтегазовых компаний. Однако это никак не способствует процветанию данной страны, в отличие от её ближневосточных соседей, предпочитающих держать отрасль в государственных руках.

В докладе также сравниваются девять крупнейших частных и девять крупнейших государственных нефтегазовых компаний. И делается вывод, что по чистому доходу на баррель добычи первые опережают вторых более чем в два раза (см. рис. 5).

1.6

Но и этот вывод весьма сомнителен. Его в ходе презентации доклада опроверг представитель одной из российских государственных компаний, начальник департамента стратегического планирования «Газпром нефти» Сергей Вакуленко. По его мнению, некорректно сравнивать EBITDA частных и государственных компаний без детального анализа их бизнеса. Например, у Shell объёмы переработки нефти в три раза превышают масштабы добычи, и делить прибыль, полученную в секторе downstream, на количество баррелей извлечённого сырья – мягко говоря, несерьёзно.

К тому же государства используют различные схемы изъятия прибыли у национальных компаний. В одних случаях (например, в России) это происходит через высокое налогообложение, а в других (Малайзия) – через распределение дивидендов. И поэтому размер прибыли – совсем не показатель.

Таким образом, в системе доказательств теоремы о том, что приватизация нефтегазового комплекса – путь к эффективному развитию отрасли, всё же имеются существенные пробелы.

Пять идей для России

Не ограничиваясь общими рассуждениями о необходимости «экономической свободы», доклад предлагает присмотреться к пяти конкретным примерам зарубежного опыта, который мог бы пригодиться в нашей стране.

Первый из них – так называемое двухуровневое повышение эффективности. Кидая очередной камень в огород государственных компаний, автор доклада отмечает, что концентрация в их руках лицензий на новые месторождения является одной из серьёзных проблем нефтегазовой промышленности РФ. «Сидя» на этих запасах, госкомпании зачастую не ведут их разработку.

Поэтому предлагается условно разделить существующие месторождения на две группы: «историческое наследие» и «инновационная экономика». Первая группа ‒ наиболее рентабельные запасы с относительно низкозатратной добычей. Многие из них находятся на поздних стадиях разработки, и требуется повышение эффективности эксплуатации. Данные объекты предлагается оставить госкорпорациям.

А месторождения с трудноизвлекаемыми углеводородами, где необходимо применение эффективных управленческих решений и технических инноваций, ‒ отдать частным компаниям. Учитывая, что практически все новые месторождения в России – «трудные», применение подобной схемы означало бы почти полную приватизацию отрасли…

Второе предложение – поэтапное введение нефтяного налога на прибыль (ННП), за что давно ратуют не только частные, но и государственные компании. Как отмечается в докладе, совокупный размер налогов в РФ сегодня составляет 70‒80%от прибыли нефтяных компаний. В газовой отрасли уровень обложения несколько ниже, но в настоящее время он повышается. Между тем, во многих промышленно развитых странах, где остальные налоги в целом выше, чем в России, налоговое бремя для предприятий нефтегазовой промышленности не превышает 50%.

Государство в последние годы ввело налоговые каникулы для шельфовых проектов и месторождений с трудноизвлекаемыми запасами. Однако это усложняет систему налогообложения отрасли, бюрократизирует налоговое администрирование. Поэтому автор доклада призывает заменить нынешний налог на добычу полезных ископаемых и экспортные пошлины, взимаемые с выручки, единым нефтяным налогом на прибыль. Именно по такому пути пошла в своё время Канада.

Поскольку данный процесс очень непрост, предлагается пошаговый механизм перехода. На первом этапе (около двух лет) ННП может быть незначительным (около 4%от совокупной прибыли). Это позволило бы адаптировать как компании, так и государство к новой системе. А затем ещё в несколько этапов можно будет заменить нынешнюю систему налогообложения на ННП.

Третье предложение – создание сырьевых особых экономических зон (СОЭЗ). Они должны представлять собой экспериментальные площадки, где будут опробованы новые модели регулирования и созданы прецеденты, которые способны использовать в качестве практического примера другие регионы.

Элементами СОЭЗ могли бы быть:

  • облегчённая процедура выдачи лицензий на геологоразведку и добычу;
  • повышение планки для классификации месторождений федерального значения;
  • дополнительные к имеющимся налоговые льготы для проектов, связанных с разработкой технически сложных месторождений (тяжёлая и сланцевая нефть, сланцевый газ и т. д.).

Четвёртое предложение доклада – увеличение производства сжиженного природного газа. Сейчас в России действует только один завод по сжижению «голубого топлива» ‒ на Сахалине. Его объём поставок составляет 10,6 млн т в год. Это всего около 4% от общемирового предложения СПГ и примерно 7% от экспорта «Газпрома». Для сравнения, Австралия планирует к 2020 г. утроить производство сжиженного газа, доведя его до 80 млн т в год. Главная причина отставания России в данной сфере, по мнению П. Казначеева, – неэффективность стратегического планирования и монополизация газового экспорта.

Наконец, пятое предложение – наиболее утопичное, но близкое сердцу простых россиян. Оно касается использования денег, получаемых государством за счёт нефтяного и газового экспорта. «Если деньги из Стабилизационного фонда тратятся на государственные проекты, он превращается просто в дымовую завесу для увеличения госрасходов. Подобная политика вредна по двум причинам. Во-первых, она не даёт фонду решать свою главную задачу – частично выводить из экономического оборота излишнюю денежную массу, особенно в периоды повышения цен на сырьё. Если деньги тратятся немедленно, фонд становится бесполезен в борьбе с “голландской болезнью”. Во-вторых, использование фонда для финансирования прямых государственных инвестиций зачастую приводит к расходованию средств на масштабное инфраструктурное строительство и разного рода проекты для повышения престижа государства», – пишет П. Казначеев.

Поэтому он призывает провести в России широкую дискуссию относительно возможности введения Национальных нефтяных дивидендов (ННД) по образцу принятых в штате Аляска. То есть государственные средства, получаемые от налогообложения нефтяного экспорта, предлагается не копить в стабилизационных фондах и других подобных структурах, а…делить между гражданами РФ. Непонятно, правда, как это поможет борьбе с «голландской болезнью», к тому же такая «раздача» неминуемо приведёт к росту инфляции.

Конечно, все эти пять идей подаются как предмет для дискуссии, а не как готовый проект для внедрения. Но их общая направленность очевидна – повышение роли частного бизнеса и сокращение влияния государства на отрасль.

***

Возможно, некоторые положения доклада кажутся спорными. Но примечателен сам факт того, что в аналитических кругах активизируется интерес к исследованию проблем, связанных с частным нефтегазовым бизнесом. И думается, это можно расценивать как подготовку общественного мнения ко «второй волне» приватизации. Образ частных нефтяных компаний, которым в последнее время чуть ли не детей пугают, необходимо отмыть от толстого слоя негатива, «прилипшего» к нему в период огосударствления отрасли и выхода на авансцену «деприватизированных» корпораций. Только в этом случае можно рассчитывать на то, что они раскроют свой потенциал и так же, как и в передовых странах мира, станут залогом эффективной деятельности нефтегазового комплекса.

Статья опубликована в журнале “Нефть России” №1-2 за 2014 год.